Differenzanalyse EU-Vertrag
Vergleich nach Verfassungsartikel
| Art. | Bisher | Neu | Bemerkungen |
|---|---|---|---|
| 2.1 | Die Schweizerische Eidgenossenschaft schützt die Freiheit und die Rechte des Volkes und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes. | Die EU-Verträge verpflichten die Schweiz, neues EU-Recht zu übernehmen; dadurch werden die Rechte des Volkes und die Unabhängigkeit tangiert (vgl. Art. 163, 164, 182) | Es geht auch um den Landfrieden. |
| 3 | Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. | Die Abkommen enthalten auch Einschränkungen kantonaler Souveränitäten, namentlich durch die Beihilfenregelungen (insb. Überwachung) und durch die Einschränkung des kantonalen Ermessens bei ausländerrechtlichen Bewilligungen. | Vgl. Art. 42. Die Botschaft behandelt nur den finanziellen und administrativen Mehraufwand für die Kantone (S. 253 f., 1009 f.), aber (abgesehen von den organisationsrechtlichen Bestimmungen, S. 257 ff.) nicht die Souveränitätseinbusse |
| 5a | Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten. | Mit der Übertragung von Regelungskompetenzen auf die internationale Ebene kann innerstaatlich das Subsidiaritätsprinzip nicht mehr angewendet werden. | |
| 34.2 | Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. | Soweit EU-Recht durch Beschluss des GA übernommen wird, entfällt eine Abstimmung und damit auch die Garantie der politischen Rechte. Auch soweit noch Abstimmungen stattfinden, ist die freie Willensbildung faktisch beschränkt durch die rechtliche Verpflichtung, das neue Recht zu übernehmen. | She. Art. 163/164 |
| 36.1 | Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. | Es ist denkbar, dass das EU-Recht auch schwerwiegende Grundrechts-einschränkungen enthält (z.B. Gesundheitsabkom-men), die nicht durch formelles Gesetz vorgesehen sind, sondern in einer Sekundärnorm des EU-Rechts. | |
| 42.1 | Der Bund erfüllt die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung zuweist. | Die EU-Abkommen übertragen z.T. Aufgaben auf den Bund, ohne dass dies durch die BV erfolgt (v.a. Beihilfenbereich, s. Art. 95 und 96) | |
| 43a.1 | Der Bund übernimmt nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen. | She. Art. 5a | |
| 43a.4 | Leistungen der Grundversorgung müssen allen Personen in vergleichbarer Weise offenstehen. | Die Grundversorgung im Elektrizitätsbereich ist gemäss Art. 7 Stromabkommen nur für Haushalte und Unternehmen unterhalb einer gewissen Verbrauchsschwelle zulässig. | |
| 54.2 | Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz … | She. Art. 2 | |
| 73 | Bund und Kantone streben ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen anderseits an. | Die gegenüber dem FZA noch verstärkte Personenfreizügigkeit (she. Art. 121a) erschwert zusätzlich eine auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Bevölkerungspolitik. | |
| 76.4 | Über die Wasservorkommen verfügen die Kantone. | Stromabkommen Art. 11 1 Die Schweiz ist weiterhin berechtigt, die Bedingungen für die Nutzung ihrer Energieressourcen, einschliesslich der Wasserkraft, unter Vorbehalt des gemäss diesem Abkommen anwendbaren Rechts, festzulegen … 2 Dieses Abkommen steht öffentlichem Eigentum von Erzeugungsanlagen, einschliesslich Wasserkraftanlagen, durch öffentliche Einrichtungen in keiner Weise entgegen, dies unter Vorbehalt des anwendbaren Elektrizitätsrechts. |
Die Konzessionsvergaberichtlinie und die Wasserrahmenrichtlinie der EU sind in Anhang I des Abkommens nicht genannt. Allerdings kann der GA den Anhang I ändern (Art. 27.5 Stromabkommen). Heute ist unbekannt, was das vorbehaltene anwendbare Recht alles bedeuten kann. |
| 84.2 | Der alpenquerende Gütertransitverkehr von Grenze zu Grenze erfolgt auf der Schiene. Der Bundesrat trifft die notwendigen Massnahmen. Ausnahmen sind nur zulässig, wenn sie unumgänglich sind. Sie müssen durch ein Gesetz näher bestimmt werden. | Wie schon das geltende Landverkehrsabkommen schliesst das geänderte Abkommen die Umsetzung dieser Bestimmung aus. | |
| 95.2 | Er [der Bund] sorgt für einen einheitlichen schweizerischen Wirtschaftsraum. … | Es ist fraglich, ob Art. 95.2 eine Verfassungsgrundlage für die Regulierung kantonaler Beihilfen darstellt | Die Botschaft stützt die Kompetenz darauf, dass völkerrechtliche Verträge nicht an die innerstaatliche Kompetenzverteilung gebunden sind (S. 258). She. auch Vorbemerkung |
| 96 | 1 Der Bund erlässt Vorschriften gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen. 2 Er trifft Massnahmen: a. zur Verhinderung von Missbräuchen in der Preisbildung durch marktmächtige Unternehmen und Organisationen des privaten und des öffentlichen Rechts; b. gegen den unlauteren Wettbewerb. |
Art. 96 ist keine Grundlage für die Regulierung von kantonalen Beihilfen | Das anerkennt auch die Botschaft (S. 262). She. auch Vorbemerkung. |
| 121.5 | Ausländerinnen und Ausländer, die nach den Absätzen 3 und 4 ihr Aufenthaltsrecht sowie alle Rechtsansprüche auf Aufenthalt in der Schweiz verlieren, sind von der zuständigen Behörde aus der Schweiz auszuweisen und mit einem Einreiseverbot von 5–15 Jahren zu belegen. Im Wiederholungsfall ist das Einreiseverbot auf 20 Jahre anzusetzen. | Schon das geltende FZA schränkt die Tragweite dieser Bestimmung ein. Das revidierte FZA enthält zwar eine Ausnahme vom verstärkten Ausweisungsschutz. Neu ist aber das ausdrückliche Recht, nach drei Jahren eine Überprüfung des Einreiseverbots zu verlangen (Art. 32.1 UBRL). | Vgl. Botschaft S. 457 ff. |
| 121a | 1 Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig. 2 Die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz wird durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt. Die Höchstzahlen gelten für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts unter Einbezug des Asylwesens. Der Anspruch auf dauerhaften Aufenthalt, auf Familiennachzug und auf Sozialleistungen kann beschränkt werden. 4 Es dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diesen Artikel verstossen. |
Die mit dem geänderten FZA (mit einigen Ausnahmen) zu übernehmende Unionsbürgerrichtlinie schränkt gegenüber dem geltenden FZA zusätzlich die Möglichkeit zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung ein, insbesondere mit dem unbedingten Anspruch auf Daueraufenthalt nach 5 Jahren. Das steht in klarem Widerspruch zu Abs. 2 Satz 3 und Abs. 4 | Die Botschaft verneint einen Widerspruch mit dem Argument, «Zuwanderung» meine nur die erstmalige Einwanderung, nicht die Statusänderung von Personen, die bereits in der Schweiz leben (S. 459 f.). Diese Auslegung steht im Widerspruch zum klaren Wortlaut von Abs. 2 Satz 3 und ist methodisch unhaltbar. |
| 126.2 und 3 | 2 Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen. 3 Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann der Höchstbetrag nach Absatz 2 angemessen erhöht werden. Über eine Erhöhung beschliesst die Bundesversammlung nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe c. |
She. Art. 159.3 | She. Art. 159.3 |
| 141.1.a und d | Verlangen es 50 000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt:
… d. völkerrechtliche Verträge, die: 1. unbefristet und unkündbar sind, 2. den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, 3. wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. |
Indem die Übernahme neuen EU-Rechts in weitem Umfang durch Beschlüsse des GA erfolgt und nicht durch Bundesgesetze, wird die Tragweite des fak. Referendums insoweit eingeschränkt. | She. Art. 163/164 |
| 147 | Die Kantone, die politischen Parteien und die interessierten Kreise werden bei der Vorbereitung wichtiger Erlasse und anderer Vorhaben von grosser Tragweite sowie bei wichtigen völkerrechtlichen Verträgen zur Stellungnahme eingeladen. | Für Änderungen des EU-Rechts, das später von der Schweiz zu übernehmen sein wird, wird natürlich in der EU kein Vernehmlassungsverfahren mit Einbezug der Schweizer Adressaten durchgeführt. Im Rahmen des Decision Shaping können zwar schweizerische Vertreter mitwirken, aber das entspricht nicht einem Vernehmlassungsverfahren. | |
| 159.3 | Der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte bedürfen jedoch: … b.Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen; c. die Erhöhung der Gesamtausgaben bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf nach Artikel 126 Absatz 3. |
Die Abkommen haben unter verschiedenen Titeln für den Bund erhebliche Mehrausgaben zur Folge (gemäss Botschaft rd. 1.4 Mrd./Jahr), die zudem teilweise in Zukunft nach einem vertraglich festgelegten Schlüssel erhöht werden, ohne dass die Schweiz darüber befinden kann. Dadurch wird die Schuldenbremse ausgehebelt. | Gemäss Botschaft unterliegen nur einzelne Beiträge der Schuldenbremse, andere aber nicht, mit der Argumentation, völkerrechtliche Verträge, die Subventionsbestimmungen enthalten, würden nicht der Ausgabenbremse unterliegen, da es nicht möglich sei, die Bestimmung über den finanziellen Beitrag der Schweiz herauszubrechen und unabhängig vom Rest zu behandeln (S. 467, 636, 699, 986). Insbesondere das Beitragsabkommen wird daher nicht der Ausgabenbremse unterstellt. Das ist aber kein Argument gegen die Geltung der Ausgabebremse, sondern ein Argument gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Abkommens. |
| 160 | 1 Jedem Ratsmitglied, jeder Fraktion, jeder parlamentarischen Kommission und jedem Kanton steht das Recht zu, der Bundesversammlung Initiativen zu unterbreiten. 2 Die Ratsmitglieder und der Bundesrat haben das Recht, zu einem in Beratung stehenden Geschäft Anträge zu stellen. |
Das Initiativrecht wird faktisch insoweit reduziert, als Initiativen und Anträge, die den Abkommen widersprechen, als unzulässig qualifiziert werden dürften. | Das ist keine Besonderheit der Abkommen mit der EU, sondern gilt für alle völkerrechtlichen Abkommen. Quantitativ nimmt aber diese Einschränkung infolge des grossen Anwendungsbereichs der Abkommen zu. |
163.1 164 |
163.1 Die Bundesversammlung erlässt rechtsetzende Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes oder der Verordnung. 164.1 Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. … 164.2 Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird. |
Die Übernahme neuen EU-Rechts, wozu die Schweiz durch die Abkommen verpflichtet wird, erfolgt durch Beschlüsse der GA. Damit wird die Rechtsetzungszuständigkeit der Bundesversammlung (und damit auch das fak. Referendum) insoweit verunmöglicht. Diese Rechtsübernahme kann zudem auch wichtige Bestimmungen enthalten, für welche nach Art. 164 BV eine Delegation ausgeschlossen ist. Hinzu kommt, dass gemäss den Abkommen auch die künftige Rechtsprechung des EuGH für die Schweiz verbindlich sein wird. Oft stellt die Rechtsprechung des EuGH eine eigentliche Rechtsänderung dar, die keinerlei parlamentarischer oder direktdemokratischer Beeinflussung zugänglich ist. |
In der Botschaft zu den Bilateralen I wurde dargelegt, dass die in den Abkommen enthaltene Befugnis der GA, die Anhänge zu den Abkommen zu ändern, eine Delegation der Staatsvertragskompetenz im Sinne von Art. 166.2 BV bzw. Art. 7a.1 RVOG darstellt (BBl 1999 6128, 6208, 6228, 6281, 6319), so dass weder BVers noch Volk damit befasst werden konnten. Entsprechend war auch die seitherige Praxis. In der Botschaft zu den neuen Abkommen vertritt der BR nun aber ohne jede Begründung die gegenteilige Auffassung, dass die Befugnis der GA zur Änderung der Anhänge keine solche Delegation darstelle und gegen eine Rechtsänderung das Referendum möglich sei (S. 64, 100 f., 140, 1047). Es ist fraglich, ob das wirklich ein Sinneswandel ist oder bloss ein taktisches Manöver, um die Gemüter zu beruhigen. |
| 166.2 | Sie [die BVers] genehmigt die völkerrechtlichen Verträge; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss auf Grund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist. | Soweit die Zuständigkeit zur Genehmigung von Änderungen der Anhänge zu den Abkommen an den GA delegiert wird, wird die Vertragsabschlusskompetenz der BVers eingeschränkt. | She. Art. 163/164 |
| 182.1 | Der Bundesrat erlässt rechtsetzende Bestimmungen in der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist. | Soweit die Zuständigkeit zur Genehmigung von Änderungen der Anhänge zu den Abkommen an den GA delegiert wird, wird die Verordnungskompetenz des BR eingeschränkt | She. Art. 163/164 |
| 184.2 | Er [der Bundesrat] unterzeichnet die Verträge und ratifiziert sie. Er unterbreitet sie der Bundesversammlung zur Genehmigung. | She. Art. 166 | She. Art. 166 |
188.1 189.1.b |
188.1 Das Bundesgericht ist die oberste rechtsprechende Behörde des Bundes. 189.1.b: Das Bundesgericht beurteilt Streitigkeiten wegen Verletzung: b. von Völkerrecht; |
Bisher entscheidet das BGer abschliessend über die Auslegung von Völkerrecht, auch bei Streitigkeiten, die sich aus der Anwendung der Abkommen mit der EU ergeben. Die neuen Abkommen sehen für den Fall von Streitigkeiten ein Schiedsgericht vor, welches verbindlich entscheidet. Betrifft der Streit das übernommene EU-Recht, ist der EuGH anzurufen, dessen Entscheid für das Schiedsgericht verbindlich ist. | Viele andere Abkommen sehen ebenfalls ein internationales Schiedsgericht vor, was immer als zulässig erachtet wurde. Neu und singulär ist aber die Kompetenz des EuGH, für das Schiedsgericht verbindlich über die Auslegung des staatsvertraglich übernommenen Rechts zu entscheiden. |